2022年8月16日，美国总统拜登签署《2022年通胀削减法案(IRA)》。

该法案被视为《2021年重建更好法案》的精简版，未来十年拟向能源气候领域投资3690亿美元。该法案反映拜登政府“重清洁能源、轻传统能源”的政策，其能源投资主要集中在电动汽车、风能、太阳能等清洁能源领域，难以缓解油气行业投资不足等领域赤字，看似前景风光无两，实则南辕北辙、远水难解近渴。

《通胀削减法案》膨胀能源气候雄心

该法案规定发展清洁能源经济。到2030年，为家庭、企业和社区提供更多清洁能源，包括：9.5亿块太阳能电池板，12万台风力涡轮机，2300家电网规模电池厂，为4200万人服务的农村电力合作社推进节约成本的清洁能源项目。在美国创造百万清洁能源行业高薪就业。

该法案规定为清洁能源投资开发与生产提供融资支持。从2023年开始，太阳能、风能、清洁氢等任何低碳或零碳排放的能源都可获得生产税收抵免(PTC)或投资税收抵免（ITC）资格。该法案将ITC的原始税率恢复至30%、延长至2032年，以促进清洁能源企业发展。2022 年完成的项目将有资格获得30%的全额信贷，以减轻开发商采购太阳能组件和获得安全港项目资格的经济压力。可获50%额外税收抵免的电力生产商需满足如下条件：从美国采购材料占10%、依赖化石燃料10%以内、面向低收入社区的小型项目占20%。

该法案拟大力推动储能，将30%的税收抵免扩大到独立储能投资，为急需的电网服务项目打开大门。以前太阳能与能源系统配对才能获得资格，房主须安装容量至少为3千瓦时的太阳能电池系统才可获税收抵免。长期以来，储能不足是美国可再生电网的软肋，该法案拟缓解该问题。

该法案要求降低能源成本。获得清洁能源和电动汽车税收抵免的家庭每年将节省1000多美元。该法案提供14000美元的消费者直接补贴，鼓励家庭购买热泵或其他节能家电，每年为家庭节省至少350美元。额外750万个家庭可在屋顶上安装太阳能，并获得30%的税收抵免，在整个系统生命周期内为家庭节省9000美元或每年至少300美元。新电动汽车7500美元的税收抵免和二手电动汽车4000美元的税收抵免帮助家庭每年节省950美元。

该法案拟减少环境污染，加强气候适应能力，在实现美国气候目标的同时，为每个家庭平均每年节省500美元的能源成本。保护近200万英亩的国家森林，到2030年将温室气体排放量减少40%约1吉吨（10亿吨）。部署清洁能源并减少化石燃料造成的颗粒污染，到2030年每年避免3900人过早死亡和10万例哮喘发作。

难以扭转美国传统能源行业颓势

美国通胀主要缘于大宗商品价格上涨、产品生产成本增加、货币量化宽松等。该法案目的是削减通胀，但其增发货币、增加投资的问题解决手段反而加剧通胀等问题。该法案对油气等化石燃料行业疲软形势放任自流。不是增加投资对传统能源行业进行清洁化改造，而是压缩其发展空间，势必使传统能源行业进一步衰退，增加失业率、抵消该法案投资所增加的就业。该法案削弱“能源独立”的油气基础，过于依赖随机间歇、不稳定的风光等清洁能源，反而不利于能源安全。

《通胀削减法案》有意忽略与限制投资不足的油气等传统能源行业，对削减油气价格上涨所致通胀于事无补。在双碳与气候目标压力下，对油气勘探开发等上游环节投资不足，疫情与国际局势动荡加剧油气供不应求形势，美国油气价格上涨、油气行业已从低点反弹。尽管该行业利润高涨，但在双碳压力下对油气开发的投资谨小慎微、乏善可陈。美国钻井平台数量和水力压裂人员数量仍比2019年初的水平低30%。

该法案将可再生能源与化石燃料的发展相互绑定，要求联邦土地出租对风能、太阳能等清洁能源项目及油气开发项目同时开放。联邦土地油气开发租约由内政部土地管理局根据1920年《矿产租赁法》和1976年《联邦土地政策和管理法》等法规签发。该法案允许美国内政部在未来十年内每年出租200万英亩的联邦陆地和6000万英亩的海域用于油气项目开发。但要求土地管理局调整其土地租让政策：任何用于油气开发项目的联邦土地出租价格不低于每英亩5美元，竞争性土地出租最低出价为每英亩10 美元；实施最低租金递增政策，最低租金从前2年每英亩3美元增至后6年每英亩 5美元，第9年每英亩15美元；将最低特许权使用费从12.5%增至16.66%；禁止非竞争性发放油气开发土地租赁与免土地特许权使用费，堵住之前油气开发商近乎无偿拿地的漏洞。

该法案看似对油气行业有所妥协，实际则明松暗紧。美国民主党参议员乔·曼钦承认，若缺乏国内油气持续供应，美国就无法实现其气候目标。该法案的妥协包括允许油气项目土地租赁，强制简化对管道项目的许可，或可促进天然气开发活动。但该法案增加联邦土地租赁成本，限制油气项目开发。油气业界声称，在现有未提高土地租金的政策下，油气资源开发成本也过高，相关主体积极性低迷。联邦土地新油气租赁项目从2001年的3289个下降73%至2020年的889个，新租约面积从近400万英亩下降55%至约180万英亩。

拜登希望通过限制联邦土地用于油气开发，将更多土地用于清洁能源开发等用途。2017 年，特朗普政府提供近1200万英亩联邦土地用于油气项目租赁，但竞争性投标不到80万英亩，随后通过非竞争性程序租地32.1万英亩土地，但还有超90%的土地未租出。特朗普政府低租金政策未能改变联邦土地难租出、有价少市等问题，拜登提高租金政策更会加剧该问题，或正中拜登“重清洁能源、轻传统能源”政策下怀。

该法案要求更换甲烷排放设备和调整工艺将增加行业成本。该法案要求甲烷排放收费从每吨900美元开始，两年后升至1500美元/吨，以限制甲烷排放；拨款8.5亿美元来帮助受影响的设施支付此类费用，并拨款7亿美元来解决“边缘常规井”的甲烷排放问题。

该法案实施效果可能适得其反。日前，成立于1937年的美国税收基金会通过一般均衡模型分析表明，该法案将使美国长期GDP降低0.2%，资本存量和工资分别减少约0.3%与0.1%，债务增加0.1%，传统能源行业在内的全职等效工作减少约2.9万个，使纳税人的平均税后收入减少五分之一，美国政府预算赤字将从2023年增至2026年。况且，鉴于美国两党恶斗的前景，该法案实施前景充满不确定性。

揠苗助长美国清洁能源行业

该法案说明美国不甘心在清洁能源领域落后于中国等国家，希望发挥纠错机制、借鉴中国经验，弥补短板、奋起直追、扭转形势，以维护其经济与科技霸权或优势地位。中国在战略新兴产业投资四万亿、促进新能源等产业快速发展，通过“一带一路”倡议推进基础设施建设、在5G等领域的领先等成绩，都深深刺激美国效仿借鉴经验希望逆袭。美国通过《美国救援计划》《基础设施法》弥补基础设施建设与战略新兴产业投入不足的短板，重建改造美国道路、桥梁和港口、高速互联网，通过《芯片与科学法案》《通胀削减法案》实施战略新兴产业扶持政策，加大对战略新兴与高科技产业的投资。通过《枪支安全法》《退伍军人医疗保健法》保障社会稳定与民众福利。参议院多数党领袖查克舒默称《通胀削减法案》是“美国历史上最大胆的清洁能源一揽子计划”。美国希望借助大投资突破自疑与他疑、重建自信，正如拜登自我灌输“鸡汤”：“我们是最棒的。我们必须再次相信自己。”

美国对该法案促进清洁能源发展充满乐观与信心。美国清洁能源协会(ACP) 预计，该法案将在未来十年部署550吉瓦的清洁能源发电。美国太阳能产业协会(SEIA) 总裁兼首席执行官阿比盖尔·罗斯·霍珀表示，该法案将促进2030年太阳能占美国总发电量30%目标的实现。普林斯顿大学一项研究预测，美国太阳能的采用率到2025年将达2020年的五倍。

但该法案揠苗助长、欲速不达、难奏其效。即使该法案提供税收抵免，电动汽车价格对许多消费者过高。从2029年开始，由于该法案制定了新的严格要求，电动汽车制造商将难以获得税收抵免，届时产品价格更高。目前没有任何车辆符合2029年的要求，包括100%在美国制造的电池组件。要充分利用该法案，需对电动汽车供应链进行大规模改革，但美国该行业处于初期阶段难度极大。

美国发展清洁能源还面临电网等基础设施不足等问题。之前美国得克萨斯州等地多次停电事件暴露美国电网老化脆弱、未全国联通。美国电网需要升级，但该法案还不足以解决该问题。该法案重点投资上游供给端清洁能源，对储运与消费端投资不足。清洁能源发电增加电网负载，加剧电网老化与故障问题。美国国会本应在年底前通过立法，加快批准新输电线路的速度，但这还远远不够。

该法案也无法解决清洁能源劳动力短缺难题。到2030年，该法案将在设备（如风力涡轮机和太阳能农场）的建造和安装、能源效率升级、传输、电池存储和其他领域创造大量就业机会，但找到合格的劳动力可能会很困难。在不同的能源部门争夺人才的情况下，在紧张的劳动力市场中难以找到足够合格的清洁能源技术人员。潜在工人培训所需时间和资源不少，相关教育机构刚开始开设清洁能源课程。鉴于清洁能源行业本身高度碎片化的特性，需要政府部门与清洁能源行业机构合作，而历史经验表明其效率一向不高。

该法案将加剧美国清洁能源产业与中国等亚洲地区的竞争。美国为达维护经济科技与能源霸权的目的，不惜采取政府干预、长臂管辖、技术霸凌等非常手段。与《芯片与科学法案》类似，《削减通胀法案》展现出浓厚的经济民族主义、技术民族主义与保护主义色彩，世纪疫情与地缘冲突导致能源供应链梗阻，美国则雪上加霜，人为排斥中国、割裂全球新能源产业链。美国太阳能制造中所需的硅和其他原材料严重依赖中国为代表的亚洲。美国出台《维吾尔强迫劳动预防法》禁止从新疆地区进口硅料、太阳能与光伏设备，属于自缚手脚、害人害己。就清洁能源设备制造能力而言，美国远远落后于中国为代表的亚洲。新的太阳能组件设备制造能力需要数年时间才能启动和运行，而电池则需更久。

拜登通过签署出台相关法案，将清洁能源与气候议程当做捞取政治资本的砝码。8月16日在签署《通胀削减法案》前，拜登鼓吹代表人民利益，声称“美国人民赢了，特殊利益集团输了”“不仅是为了少数特权阶层，而是为了我们所有人”。但据美国全国广播公司（NBC）8月12日至16日的调查显示，55%的美国选民表示不支持拜登，只有42%的选民表示支持。拜登最有力的支持群体包括民主党（79%）、非裔（58%）、城市居民（50%）、女性（47%）等。该法案8月7日在参议院以51票对50票勉强通过，8 月12日在民主党主导的众议院以220 票对207票惊险通过。拜登在签署该法案时提出，感谢刚窜访台湾的南希·佩洛西在《通胀削减法案》立法中发挥重要作用，其轻车熟路的双簧戏码让人咋舌。看来需要削减的不光是经济通胀，美国政客的信誉、信心、信用通胀更需削减。

（作者系中央民族大学副教授）