桂华:如何打破“基层减负越减越重”的怪圈
北京日报 | 作者 桂华

2024-01-22 07:39 语音播报

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又是到了年底前后,各地都在忙碌地进行年终考核和年终检查。在调研中,我现场体验了几次乡镇迎检活动,以及第三方评估。总的一个感受是:基层考核真严、工作考核真细、评估检查真多。可以说,基层考核在技术上不断升级,在一定程度上造成基层工作越来越卷。

基层负担重的原因

细致而严厉的考核,是造成基层负担重的直接原因:

一是考核特别细。以县乡考核为例,过去一般是县“两办”主持年终考核,围绕着年初定下的主要指标展开,包括经济发展、税收增长、基层稳定等,这些是基层中心工作,考核项目不多,工作也比较客观,考核过程相对简单。现在,很多地方采取千分制考核,考核项目特别多。造成考核项目特别多的直接原因是,基层普遍出现了部门和条线业务工作的“中心化”。现在,很多县里的部门都对乡镇单独考核,这些考核贯穿在平时。比如,县某局委办的某个股室平时发一个表格到乡镇,如果填报不及时,就被扣分。这些考核贯穿全年,细化到股室。县里几十个部门的考核,汇总起来,构成县对乡的考核。有些大的局委办提出重要工作,单独考核又特别细。这些几十个条线都比较细的考核,汇聚到乡镇就变得特别多。

县级部门和条线的工作中心化,使得业务部门也具有了类似“两办”的职能,成了协调、决策、考核部门,具有了调动全县资源的权力。条线部门中心化,存在两个动力:一个是提高本部门工作的重要性,实现“行政揽权”;另一个是通过下发文件到位、通知到位、考核到位来完成“避责”。

二是排名问责很严。之前,县“两办”围绕中心工作进行的考核,不仅指标少,而且以达标考核为主。现在采取的是排名。每项工作都排名。排名的逻辑是,工作本身没个标准,下了任务之后,每个乡镇都要干,要拼命地干,否则就相对落后。问题是,十几个乡镇总有后三名。实际上,考核就像考试,总是末位淘汰。排名被广泛运用于基层工作中,这是一种十分不合理的管理方式。

基层负担重带来的后果

考核这么严格,乡镇拼命地卷,带来的结果是:

一是资源被大量消耗。排名是眼前必须完成的。乡镇面对的中心工作又特别多,每个条线部门都不能忽视,于是,将各方资源动员起来,为了争取不当后三名,对所有的工作都投入主要精力,形成了内部挤压和消耗。

二是干部变得“假积极”和“假消极”共存。在乡镇,承担主要责任的领导干部,包括副科级以上的干部,必须努力完成任务,才能避免被问责或是通过排名靠前而获得晋升机会。但是,这些资源投入很多时候仅仅是为了完成考核,与改进群众生活的关系可能不大,这种严厉考核排名带动的积极作为,是某些干部利己的积极,可称为“假积极”。

还有占更大比例的乡镇一般干部,不承担领导责任,一方面是问责多,各项工作要求高,另一方面,很多做回应考核的工作,没有获得感,缺乏内在积极性。使得一些干部热爱农业农村、关心群众的积极性又被考核压抑了,就出现了“假消极”。

三是无法持续。排名靠后,往往就要求做表态性发言或被约谈。被约谈的乡镇领导,一定会使出最大力气将指标抬上去。通过高强度动员完成工作,不计代价的结果是在其他地方出现了代价或透支,使得工作不能持续。

减负积极主义为何效果不好

如何减负?存在两种不同的思路。第一种,可叫作减负积极主义。也就是,通过减负来让基层完成更多的工作。从基层情况来看,县里几十个条线部门将自己从业务部门变成监督部门之后,下达的“中心工作”已经很多,乡镇的负担太重是各种排名工作太多造成的。

在这种情况下,减负政策传达下去之后,有可能“减负”本身又变成了乡镇自己需要完成和证明完成的一项工作。如果是这样,那就严重偏离了政策要求,就变成了基层自我增加负担。可能存在一种基层工作“负向迭代”:刚开始时是工作做好达标即可;后来发展到,在细致的考核下,工作做完之后,还要通过做台账、拍照留痕等方式,向考核部门证明工作做完了,将“完成工作”变成了“完成工作+完成工作自证”。

如果县里采取减负积极主义,到了乡镇,就会出现进一步的“负向迭代”:不仅要做好工作,向考核单位提供完成工作的证明,还要提供材料证明是“低能耗”“没有负担”地完成工作。结果简直是成了形式主义的“平方”。

现在很多地方的县里,不仅成立考核办、督查办,还成立“效能办”一类的单位。效能办的职责大体可以理解为,指导和督促基层“高效能”地完成工作的办公室。如此一来,证明高效能地完成工作,本身又变成了在“完成工作”和“证明完成工作”之外,另外一种更高的要求了。乡镇如何能证明自己是“高效能”,而不是很辛苦地在完成工作?

还有第二种,可称作减负消极主义。这是指形式主义、负担很重已经是困扰基层的现实。减负本身因而就是当前工作要解决的最直接问题,减负就是目的本身。减负虽然最终是为了释放基层干部活力,但是,这是迂回之后要达到的间接目标。而不是将减负变成了工具,以成立类似“效能办”的方式推行工作。

减负消极主义,将减轻负担本身当作目的:第一步是,让条线部门回归业务部门,条线工作要变成乡镇工作的支持和服务,而不是条线部门变成考核部门和行政权力部门。

第二步,最紧要的是,不能事事采取排名。工作考核以达标考核为主,任务要聚焦,工作要有重点。如果每件工作都是中心工作,就一个中心也没有了。将群众服务好是所有中心的出发点,不能将出发点变成回应上级考核和承担部门转移下来的责任。

减负消极主义,采取的是迂回工作方式,虽然是以释放基层活力为最终目的,但是要通过迂回策略实现这一目的。就是说,将减轻负担、减轻心理压力、反内卷、减少消耗、反形式主义本身当作目的。这些都是困扰体系有效运转的不健康症候。先将眼前的症候去了,让乡镇干部感觉轻松、不内卷、不消耗,才能够直面业务本身,也才能够去接触和了解群众。

这种思路指导下的减负,是以沉下去和慢下来为实质内容。通过减少排名和扭转条线工作中心化,让乡镇干部慢下来,从考核压力和形式主义中解放出来,才有精力沉下去。

激发迂回工作思路导向内在活力

基层干部一旦沉入到村里,就会看到之前没有精力了解的群众真实需求,站在基层干部本身角度来说,他们很多是出身农村,成长在本地。任何工作,只要是真正地从群众利益出发的,组织群众参与了,做完之后也一定会获得群众好评。群众不仅监督基层干部,也评价基层干部。基层干部也是普通人,他们也会在做有价值的事情过程中获得意义体验。

带着国家资源下乡的基层干部,在做好事和办成事中,收获信任、好评。还有比群众信任和点赞,让基层干部更加“积极”的激励吗?

减负消极主义,包括了一套迂回的工作方式,实施上:第一步,将减轻负担本身当作目的。减负、降能耗,本身就是成绩。第二步,基层被减负了,县里考核少了、不必要的条线任务少了,乡镇干部中的一部分人才有机会沉入到群众中去。刚开始下去的干部可能连群众也不认识,相互之间也不信任,通过做事,就会逐步扭转局面。第三步,做实事改变了干部的心态和体验,焕发出一部分干部的内在积极性,改变了机关作风,改善了工作推进的社会基础,这种氛围和工作基础慢慢地扩大,就会久久为功。第四步,切实的乡村面貌改善,群众的急难愁盼被一个一个地慢慢解决,使得群众中的积极分子也被调动起来。群众越来越愿意参与到涉及切身利益的公共事业中去,群众就从积极分子占少数变成了积极分子占多数,工作基础越来越深厚。干部在接触群众中,也被教育和锻炼,干群关系变得和谐,群众路线走向落地。党的政策变成干部组织群众建设美好生活的积极行动。

最终的局面是,群众中积极分子占多数,各项工作的社会基础坚实,干部提升了做群众工作的能力。这些叠加起来,还有什么好政策不能落地?还会出现基层“好事不好办”“好事办不好”“干部干群众看”的情况吗?要实现这个理想状态,需要走很多路,过程也不容易。但是,一旦实现之后,整个体系就会变成真正的高效能。

(作者为武汉大学社会学院教授、博士生导师、武汉大学中国乡村治理研究中心研究员)

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编辑:赵司尧

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