中央经济工作会议指出，要“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。实施提振消费专项行动，推动中低收入群体增收减负，提升消费能力、意愿和层级。”近两年来中国经济在疫后复苏进程中虽历经波折，但总体上展现出回升向好的态势。当然，我们也注意到宏观经济面临着总需求水平持续下降的压力。在这样的形势下，我们必须把需求不足所引发的各类问题与需求不足的深层原因加以区别。中国现阶段的消费需求不足，与经合组织国家相同阶段的均值相比，偏差达到1/4至1/3，不是平均水平上的偏差，而是一种“结构性偏差”。所以，当我们探讨需求不足这一议题时，必须明确需求不足并非投资不足，实际上在某些领域投资已经呈现过度的态势，真正不足的是消费，尤其是服务消费。因此，现阶段若要扩大消费需求，就必须精准定位重点与关键痛点，主要涵盖以下三个方面：一是以基本公共服务为依托，包括教育、医疗卫生、保障性住房、社会保障、文化体育娱乐等领域，我将其定义为以发展型消费为核心的服务消费；二是以农民工群体为重点的中低收入阶层；三是以人为核心，推动发展权利平等的城市化进程以及促进城乡融合发展。

　　导致我国消费结构性偏差的原因是多方面的

　　第一，长期以来我国存在着重投资轻消费的体制机制以及政策导向。第二，我国基本公共服务均等化水平相对滞后。城市居民在近年来比较关注的是教育、医疗、住房，但实际上在这些方面缺口最大的并非城市居民，而是农村居民，特别是近3亿的农民工群体，其中有近2亿的进城农民工。第三，我国城镇化的比重与质量均处于较低水平。有相当一部分消费，尤其是服务消费，与城镇化水平有着密切关联，例如教育、医疗以及一些文化娱乐服务，如果居住在农村地区或者人口聚集程度较低的县城，这些服务消费的可获取性很低，难以达到较高水平。此外，从宏观背景来看，我国现阶段的收入差距相对较大。我国目前的中等收入群体规模约为4亿人口，仅占总人口的约1/3。这就导致了我国消费市场出现了增长断层的现象，在宏观层面上表现为整体消费动力不足。这与我国当前的收入结构有着直接关系。

　　在这样的经济形势下，为了防止短期内经济出现过快下滑的局面，采取适度规模的刺激措施是必要的。但要强调的是，我们实施刺激措施，短期内是为了稳定经济，更重要的是为推动一些更为根本性、能够从源头上解决问题的结构性改革争取时间与空间。因此，我们必须清晰地理顺刺激与改革之间的关系，运用“刺激加改革”的协同策略，在较短时间内集中精力解决制约消费需求，尤其是服务消费需求扩张的深层次结构性与体制性难题。

　　关于扩大消费的有效思路与方法

　　一种方式是末端治理，例如像“直升机撒钱”式地发放消费券，也就是在消费水平较低时，直接向社会大众发放消费券或者现金。这种方式在短期内确实能够起到一定的作用，但是这种增长能否持续存在不确定性。大部分的消费者面临的更为关键的问题是住房、子女教育、医疗保障、社会保障等，这些深层次的难题是发放消费券无法有效解决的。

　　另一种方式是中端治理，比如在处理债务负担问题时，由于大量债务是向银行借贷形成的，如果将刺激性资金直接用于偿还债务，那么相当一部分资金将会回流到银行体系，而银行要把这些资金贷出去也是有难度的。当然，在债务化解过程中，有一部分资金能够用于解决企业拖欠的费用，其中部分资金会转化为员工工资发放，从而在一定程度上带动消费，但是这种带动效应的规模究竟有多大是不确定的。当相关机构的债务负担减轻重新推动增长时，很有可能会再次选择扩大投资、上马大型项目的传统路径。如此一来，投资规模持续扩大，而消费状况却依然没有实质性改善，这将导致供需之间的矛盾进一步加剧。

　　那么，究竟什么样的方式才更为有效？我认为应当采取源头治理的办法，即将资金重点投入到能够最大程度扩大消费，尤其是服务消费需求效应最为显著的人群与环节之中。并且，这不仅仅是一次性简单救助，更为重要的是“花钱建新制度”，进而形成一种长期可持续、能够有效解决消费结构性偏差问题的路径。

　　扩大消费需求，特别是服务消费，可以研究推动多个方面的结构性改革

　　比如，以扩大中央政府基本公共服务均等化事权为切入点，全面加强社会保障体系建设并提升人力资本水平。在中央与地方基本公共服务事权划分方面进行合理调整与优化。诸如养老医疗保障的基础部分，例如养老保障的第一支柱（即基础部分），以及义务教育范围的拓展等事项，应当划为中央政府事权。而社会保障的其他方面，比如养老保障的第二支柱和第三支柱、保障性住房建设、教育培训等则可主要由地方政府负责。

　　与此相关的一个重要问题是抓紧探索较大规模的国有权益资本划拨低收入阶层的社保基金。从理论上说，国有资本在某种意义上可以看成是全国人民的社保基金。分步稳妥地把较大规模的国有金融资本划拨到城乡居民基本养老保险，减少居民缴费，提高居民养老金收入，在一个不太长的时间内，明显缩小与城镇其他群体的养老金收入差距。城乡居民低收入阶层将会把大量预防性储蓄转化为现实的消费能力，直接增加消费需求。

　　比如，以城乡结合部农村土地市场化改革为突破口，推动城乡之间人员、土地、资金等要素双向流动、融合发展，带动中国的第二轮城镇化浪潮。在城乡结合部开展城乡居民土地权利均等化、土地资源市场化配置利用的改革试点，在符合土地用途和建设规划的前提下，可考虑允许农村宅基地在集体组织之外流转，允许小产权房以合理方式进入市场，允许城乡居民入市交易。通过提高城镇化的比例（达到75%以上）和质量（缩小以至消除城乡居民基本公共服务水平的差距），力争用十年左右时间，实现中等收入群体倍增的目标，由现阶段中等收入群体4亿人口增长到8—9亿。提出并推进实现这一目标，对延长中速增长期，打破需求约束对经济增长的不利影响具有重要意义。

　　另外，要以调整经济活动中所有制属性界定范围为突破口，促进社会主义市场经济基础制度的创新完善，创造更多的较高收入就业机会，进而全面提高劳动者收入水平，为稳定持续扩大消费打牢基础。

　　（作者为国务院发展研究中心原副主任）