杨浚：从促进发展方式转型到支撑高质量发展——北京总规之后的国土空间规划体系构建和详细规划改革

8月29-31日，2025中国城市规划年会在沈阳召开。在全体大会上，北京市规划和自然资源委员会党组成员、副主任，高级工程师杨浚以《从促进发展方式转型到支撑高质量发展——北京总规之后的国土空间规划体系构建和详细规划改革》为题作大会报告。杨浚以规划管理工作者的视角，从制度、方法、政策等方面，详细介绍了北京总体规划之后国土空间规划体系的构建和详细规划改革。

杨  浚

北京市规划和自然资源委员会党组成员、副主任，高级工程师

习近平总书记高度重视城市规划工作，强调“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。

2017年9月13日，中共中央、国务院正式批复《北京城市总体规划（2016—2035年）》，标志着总体规划成为首都发展的法定蓝图，北京率先探索将城市规划、土地利用规划以及各部门目标指标统筹到这张发展蓝图上。党中央、国务院在批复中明确要求北京要坚持一张蓝图绘到底，明确要求北京实施减量减负减重发展，以空间紧约束倒逼发展方式转变、产业结构调整和功能布局优化，努力走出一条具有中国特色的超大特大城市发展道路。

2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，在国家层面构建了“五级三类”国土空间规划体系的基础上，北京以总体规划为统领，构建了“三级三类”国土空间规划体系，纵向上实现从总体规划、分区规划到详细规划、乡镇国土空间规划的传导，横向上加强与经济社会发展规划和各类专项规划衔接，时间维度上形成从规划编制到规划实施、体检评估、反馈修正的全流程管理方式。目前已经从总体规划、分区规划过渡到了详细规划、乡镇国土空间规划的组织编制和实施管理阶段，成体系地进行了一系列的实践探索和规划改革。

北京总规以来探索与实践的过程，是不断深入落实国家战略要求、不断融入经济社会发展大局的过程，是一个从生态体制改革背景下推动城市发展方式转型逐步过渡到经济体制改革新要求下不断为城乡高质量发展提供动能和机遇的过程。这一轮规划改革，我们以生态文明体制改革为起点推动“多规合一”，以空间约束倒逼发展方式转型；在此基础上，进一步以经济体制改革新要求探索空间供给侧改革，推动空间规划与发展规划有效协同，共同推动城乡高质量发展。

北京总规以来探索与实践的过程，是统筹空间与时间、刚性与弹性、安全与发展三对重大关系，探索规划方法变革的过程，是不断推动整个规划实施管理机制的整体性重塑、深层次重构的过程。这一轮规划改革，我们将原来折叠的一本规划在时间维度展开，在空间维度守住基本底线的前提下，通过在时间维度分阶段按需编制，更好适应经济社会发展和城市更新治理中的新变化和各类主体的新需求，通过在空间维度坚持刚性、在时间维度释放弹性，有效提升空间规划对时间变化的适应能力。

北京总规以来探索与实践的过程，是探索一套空间治理新模式的过程，我们探索将规划编制实施管理融入到各级政府管理和城乡治理工作中，将规划作为城市治理重要抓手，探索了规划从静态蓝图式技术文件向动态适应型转变、向政策工具和制度设计转变；从单一部门技术工作向综合性、统筹性实施治理模式转变。

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构建国土空间规划体系

促进城市发展方式转型

1.总体规划阶段：以空间约束倒逼发展方式转型

北京总规编制伴随着国家生态文明体制改革进程，最大特点是“减量约束”，目的是以资源环境承载能力为底线倒逼发展方式转变、产业结构转型升级和城市功能优化调整，实现人口规模、建设规模双控，切实减重、减负、减量发展。总规编制上，突出“目标管理”和“指标管理”两条逻辑主线。明确“四个中心”战略定位，确定“一核一主一副，两轴多点一区”的城市空间布局，划定永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界等底线约束条件，也框定了城市未来发展的规模天花板，通过底图叠合、指标统合、政策整合，形成了指导首都未来长远发展的一本规划、一张蓝图、一套机制。实施治理中，形成“任务清单”加“行动计划”并行推进的规划实施新方式。北京在将总规目标指标分解成102项具体任务到各区各部门的基础上，带动全市疏解整治促提升、拆除违法建设、各区年度用地减量等一系列专项行动、专项任务，集全市之力共同推动总规实施。监督保障上，建立“一年一体检，五年一评估”常态化体检评估制度，对总体规划实施和城市发展情况进行实时监测、定期评估、动态维护，通过对总规各项指标的评价管理，确保总体规划确定的各项目标得到落实。

2.分区规划阶段：以空间统筹倒逼系统治理格局优化

总规之后，北京市组织编制了14个分区规划，最大的特点就是“多规合一”。目的是通过推动“多规合一”把各方思想统一到深化落实总规战略发展目标上、统一到落实新发展理念的要求上。分区规划编制上，采取“用途管理”加“单元管理”的空间管理思路。一方面以条带块，划定覆盖全域的11类国土用途分区，有效解决了以往各类用地不成系统和矛盾打架的问题；另一方面以块统条，划定215个规划管控单元，通过将总规的大目标进一步分解到各区再分解到全市各个规划单元，确保总规的战略目标和规划指标得以有效传导。同时衔接市级专项规划和重点功能区规划，统筹十几个区和二十多个部门的空间诉求，形成分区规划一张矢量图，成为各区空间发展指南和各类开发保护建设活动的基本依据。实施治理中，形成“规则管控”加“动态维护”相互配合的空间治理新模式。配套分区规划实施管理办法，建立两线三区管理办法、战略留白管理办法、规划用途分区管制规则、差异图斑管制规则等一系列动态管控规则，加强建设空间与非建设空间各要素从系统优化到质量提升的过程引导导则。监督保障上，构建内在统一、责权清晰、科学高效的空间治理框架，通过对分区规划一张图的矢量管理，推动北京市空间规划从规划管理向空间治理、从目标蓝图向矢量数据的数字化转型。

3.乡镇规划阶段：以空间融合倒逼城乡融合绿色发展

分区规划之后，北京在乡村地区编制了120个乡镇规划，最大特点是全域全要素规划，重点是筑牢生态本底，统筹城乡资源，以镇域为基本单元链接城市与乡村，有效促进空间融合、促进绿色发展、支撑乡村振兴。乡镇规划编制上，采取“基础底盘”加“分区准入”的思路。乡镇规划通过明确发展定位、框定安全底线、优化结构布局、统筹规模总量，筑牢乡村地区高质量发展的空间基础底盘。同时在乡镇范围内划分为建设片区、生态片区、农业片区、休闲游憩片区四类，通过“约束指标+分区准入”的管理要求，明确各片区的正负面清单和约束性指标。实施管理中，采取“综合整治”加“动态深化”方式。鼓励以乡镇为基本单元实施全域土地综合整治，统筹自然、历史、乡土文化和农耕景观资源，通过各类土地资源整理，引导耕地系统连片保护、各类建设用地高效集约利用，整体优化乡村空间格局。对于空间区位有特殊需求、确需在村庄建设边界外选址的点状配套设施、零星文化旅游设施等，使用规划预留机动指标，通过动态深化方式予以保障。监督保障上，建立乡镇规划“一张图”实施监督信息系统，应用信息化手段对土地集约高效、空间品质提升、绿色生态宜居等开展定期体检评估，提高乡村地区数智化治理水平。

4.详细规划阶段：以空间协同促进功能完善品质提升高质量发展

落实党的二十届三中全会关于经济体制改革要求，强化规划对经济社会发展的支撑保障作用，目前北京正在组织街区控规，最大的特点是时空统筹、刚弹结合、编管一体，目的是通过推动控规方法变革和制度创新，实现规划精准实施、空间持续优化、城市高效运行，为构建新发展格局提供高效的空间布局支撑保障。街区控规编制上，采取“图则管理”加“导则管理”的规划表达方式。规划图则负责空间维度的刚性传导，规划导则负责时间维度的城市设计引导和规划实施引导。在将全市集中建设区细分成1379个规划街区的基础上，规划将总规、分区规划的目标指标和底线约束要求从市、区进一步传导到每一个街道、社区，并分圈层、分类型明确引导方向，分析增量街区和存量街区不同特点形成差异化的方法引导，形成一个街区、一套指引、一本规划，成为编制规划综合实施方案、开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发建设工程规划许可、进行城乡建设活动的法定依据。实施管理中，探索“按需深化”加“动态运行”的全周期空间管理新模式。“按需深化”使原有的“反复调整规划”进阶为“不断推进规划”，做到规划编制时序上前后连贯。“动态运行”在动态发展过程中促进空间资源的统筹平衡、集约利用、高效配置、合理投放。同时，促进规划事权下放，让各区政府在区域层面统筹经济发展、民生保障、环境保护、文化传承、社会和谐等方面的空间需求，并通过用地功能混合、建筑规模流量管理、建设用地动态留白等配套制度强化各区之间的统一管理。监督保障上，依托国土空间信息系统建立即时性的预警监测平台，以规划街区为基本单元，对市区规划实施情况进行实时监测、动态预警；建立规划引领项目生成机制，使发展规划中重大战略、重点项目建设时序与空间资源配置、土地供应计划和资金投放安排相协同。最终，通过目标管理、指标管理、任务管理、空间管理、政策管理、项目策划生成等多种管理方式协同发力，确保总规一张蓝图绘到底。

5.小结

从体系上，北京已经逐步形成了一套从总规到分区再到乡镇国土空间规划、控制性详细规划的逐层传导、逐级深化的全域国土空间规划传导体系，在每一个规划层级都探索构建了从规划编制、规划审批到规划实施，再到监督保障的全周期闭环空间治理模式，实现传统规划向全域全要素、全过程全周期的转变跨越。

从制度上，北京已经系统构建与每一级规划管理事权相适应的“五个一”的制度框架，即由一个规划、一个管理办法、一套规则政策、“一张图”系统、一个统筹协同平台构成的整体运行架构，实现了从单一规划向完整制度设计的转化升级。

从管理上，北京已经形成了一级政府、一本规划的规划权责管理体系，构建了从“市”到“区”再到“街镇”的规划传导体系，将空间规划有效融入到了城市治理体系之中，实现了传统规划从技术文件向公共政策和完整制度设计的转型跃升。

从方法上，北京这一轮国土空间规划改革坚持统筹安全与发展，在空间维度强化传导总体规划目标指标和刚性底线约束基础上，在时间维度上侧重对经济社会发展的规划引领和动态适应，在实现生态文明背景下以空间约束倒逼发展方式转型之后，现进入经济体制改革背景下空间规划与发展规划协同推动城乡高质量发展的新阶段。

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深化城镇地区详规改革

服务保障高质量发展

北京市域面积约16410平方公里，其中城镇地区约3562.5平方公里，占市域总面积约20%，共划分1371个街区，是建设国际一流和谐宜居之都的重点地区，是首都功能疏解与承接的主要区域，是产业集聚和创新策源的关键阵地。

本轮控规改革的总体思路是：改变以往控规直接深入到地块指标静态管理的工作思路，以规划街区为基本单元按需编制控制性详细规划，在空间维度上，注重自上而下刚性传导，夯实安全空间本底；在时间维度上，强化自下而上弹性适应，持续精准对接发展需求。以街区控规为基础，加强规划实施的统筹实施谋划，在更好支撑经济社会发展需要、推动重点功能区、重点项目实施落地的同时，通过不断完善城市功能、优化用地布局、加强系统支撑、提升空间品质、重塑空间价值，持续为经济社会高质量发展释放新空间、新动能、新优势。

1.以街区为单元编制规划

转变以往控规深入到地块指标静态管理的工作思路，从城市的整体性、系统性和结构性出发，以规划街区为单元统筹编制规划，将街区层面控制性详细规划所确定的管控要求作为维持城市运行管理的“空间基底”。一方面，突出时空统筹，将城镇开发边界内控规分为街区指引、街区控规和规划综合实施方案三个阶段，将原有一次性空间折叠的控规改为按需分层编制，先到街区深度，再根据实施需要编制规划综合实施方案深化到地块深度。另一方面，注重刚弹结合，在街区控规的编制中，区分“刚性管控”与“引导完善”内容，采用总量管控和流量管理方式，明确人口规模、用地规模、建筑规模总量和保障民生的三大设施规模下限，通过街区的主导功能、基准高度、基准强度进行管控，为后续项目实施预留充足弹性。

2.持续叠加专项规划需求

以规划街区为基本单元，将街区控规作为开放融合、多规统筹的平台，结合实际需要持续叠加各级各类专项规划的空间发展需求，通过专项规划、城市设计、城市更新方案等持续叠加，动态深化街区控规成果，持续提高空间规划对时间变化的适应能力。街区控规动态深化过程中，加强区域层面的格局优化、系统重塑，强化街区层面的结构调整、功能完善，注重项目层面的空间品质提升、资源资产增值，不断优化“规划街区”对城市高质量发展的空间基底保障支撑作用。

3.谋划策划生成项目

践行“城市是有机生命体”理念，以规划街区为基本单元，从城市的整体性和结构性出发，在规划街区范围内统筹加强产业、轨道交通、公共服务、居住等各类功能重点项目的谋划策划和空间落地，并衔接纳入到行动计划或年度重点任务中，以高质量供给适应需求、引领需求、创造需求 。以规划街区为基本单元，通过项目持续滚动实施，持续完善城市功能、优化用地布局、加强系统支撑、提升空间品质、重塑空间价值，通过空间、时间、权益、利益的多维度统筹，实现从“好房子”到“好街区”，再到“好城区”的跃升。

4.加强政策和机制保障

通过政策融合，打通项目实施过程中的痛点、难点和堵点，充分发挥规划土地融合的优势，形成“规划+规则”的合力，将规划由传统的“编制技术文件”转换为“公共政策工具”。通过建立详细规划统一数据平台，加强详细规划与相关业务体系建设的深度融合，推动从总规到实施的全链条、全周期数字化管理，发挥国土空间规划“一张图”评估监督的兜底性作用，对规划实施情况开展跟踪监测。通过搭建多元协商平台，统筹发挥乡镇（街道）的主体作用和政府、市场和多元主体之间的协同效应，用好专业技术力量和数字智能工具，推动社会治理由单向治理向多元主体、协商共治转变。

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推动乡村地区规划改革

助力推动乡村振兴

北京市域面积约16410平方公里，其中乡村地区约1.3万平方公里，占市域面积约80%，共有120个乡镇、2500余个村，是统筹城乡融合发展和乡村全面振兴的主阵地，是守护首都生态安全的重要屏障，是承接中心城区适宜功能的重要腹地，也是彰显首都历史文脉的重要窗口。

乡村地区规划改革的总体思路是：主动融入更大发展格局，发挥村庄在城乡网络体系中的节点作用；加强时空统筹，在空间维度上筑牢空间规划基础底盘，在时间维度上动态深化优化，依托乡村优势资源形成城乡融合的高品质空间。在此基础上，充分发挥农民主体作用，以规划引导、政策保障、多方协同助力，推动首都乡村全面振兴。

1.主动融入区域网络体系

将村庄发展放在区域城乡发展总体格局中，统筹考虑主动适应城乡发展演变的大规律，合理优化镇村布局体系，完善城乡一体、开放畅通的通道网络体系，形成互联互通、开放通达的国土空间格局，塑造区域发展整体优势。一方面，将村庄发展链接到区域网络体系之中，通过加强村庄与区域路网体系的链接，使村庄更好融入到大的区域发展格局，成为能够链接和承载“人流、物流、技术流、信息流、资金流”的网络节点，在区域网络节点中找准自身定位、放大自身优势，更好促进乡村发展。另一方面，将村庄发展融入到多中心、网络化的区域网络体系中整体考虑，顺应乡村地区人口、资源的流动趋势，精准引导空间资源向重点发展村庄精准投放，统筹公共服务设施、基础设施空间布局，实现资源要素供给与人口、经济社会发展高效协同。

2.筑牢乡村地区高质量发展的空间基础底盘

采取村庄规划与上位乡镇国土空间规划评估套合的方式，将上位规划各项目标指标、底线管控、功能布局等方面的要求传导落实到村庄规划，深化优化村庄建设边界，确保村庄建设边界符合“三区三线”、自然灾害风险防控线、历史文化保护线等底线管控要求。采取动态深化优化的方式，立足村庄资源禀赋优势、突出村庄地域特色，顺应村庄发展需要，响应农民实际需求，因地制宜、因势利导，统筹土地利用、产业发展、居民点布局、生态保护和历史文化传承等要求，持续优化完善农民住房、农村生产生活服务设施和公益事业、乡村产业等用地布局。采取叠加深化的方式，进一步统筹制定村庄风貌特色、安全韧性、公共服务设施和交通市政基础设施等专项规划或专项研究，提炼形成“通则式”规划管理规定，重点加强功能完善、结构优化、系统重塑、特色彰显、品质提升等方面的规划引导，统筹运用“村庄规划”和“通则管理”两种方式，对村庄规划进行优化完善和整体提升。

3.发挥农民主体作用，根据农民需求深化优化规划

在尊重农民意愿、方便群众生产生活、保持乡村功能和特色的原则下，根据村民需求持续完善生产、生活、生态空间布局和各类设施安排，满足农民生产生活方式现代化新需求。在乡村治理过程中发挥农民积极性、主动性、创造性，主动适应农民需求和乡村发展实际需要，在满足农民需求的过程中动态深化优化规划，精准优化资源配置，真正实现“把广大农民对美好生活的向往化为推动乡村振兴的动力”。

4.加强规划引导、政策保障、多方协同共同助力

一是加强规划实施引导的拉动力。加强产业发展、生态宜居、特色塑造、价值提升等四个重点方向的实施引导，通过推动乡村产业振兴，让乡村发展更有动力更有活力；通过因地制宜优化乡村空间，让乡村生活更加宜居更加和美；通过挖掘乡村资源资产价值，让乡村空间更有品质更有特色；通过强化乡村资产运营，让乡村资源资产持续保值持续增值。

二是加强政策保障的推动力。综合运用全域土地综合整治、集体经营性建设用地入市、“平急两用”公共基础设施建设、点状配套设施等各项政策，有力推动乡村振兴和乡村发展各类项目落地；同时及时动态响应乡村振兴发展需要，创新各类规划实施政策，突破政策卡点、堵点，加强时间维度的精准施策，提高各项政策的保障效能。

三是加强多方协同助力。一方面，加强人才技术赋能。实施“京韵乡村共创计划”，发挥首都人才优势，畅通资源链接和需求对接渠道，为有志于乡村振兴的人才团队与村庄发展需求搭建双向奔赴、共创和美乡村的平台，发挥好责任规划师、建筑师、估价师、园艺师、农业技师等多师协同作用，为乡村治理和乡村振兴提供在地化陪伴式的技术支持和赋能。另一方面，加强部门协同。加强政府的统筹协调、协同配合，建立政府引导、市场驱动、社会参与的协同机制，统筹规划、土地、财政、金融、税收等各方面的政策、资金和实施保障机制，形成多方共同推动乡村振兴的合力。

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总    结

按照中央城市工作会议指明的新时代城市发展的方向，北京转变发展理念，通过结构优化、功能完善、品质提升、价值重塑系列举措，提高城市发展质量；转变发展方式，通过减量集约、绿色转型，推动内涵式集约发展；转变发展动力，通过培育创新生态、发展新质生产力、塑造多元场景，提高城市综合发展能级；转变工作重心，通过事权下放、融入治理，推动实施有序、治理增效；转变工作方法，通过时空统筹、适应发展，实现与发展规划协同汇合、统筹联动，不断探索超大城市现代化发展的新路子。下一步，落实《党中央、国务院关于推动城市高质量发展的意见》，北京将继续完善适应高质量发展的政策制度，不断改革创新、探索实践， 更好实现规划的价值与作为！