导 读

地下空间是重要的安全防护空间，也是城市发展的战略机遇空间。习近平总书记高度重视城市地下空间利用，多次作出重要指示，提出“要统筹地上地下空间”“在充分利用地下空间上下功夫”。为深入贯彻习近平总书记关于地下空间开发利用的重要指示精神，落实中央城市工作会议精神，统筹好、利用好地下空间，推动首都高质量发展，保障首都高水平安全，北京市规划和自然资源委员会牵头编制了《北京市地下空间专项规划（2025年—2035年）》（以下简称《规划》）。《规划》经市政府常务会、市委常委会及第二十届首都规划建设委员会第七次主任办公会议审议通过并上报党中央，现已正式印发实施。现就有关内容解读如下。

问

北京为什么要发展地下空间？

地下空间是指在地表以下自然形成或人工开发的空间，具有防护性能好、密闭性优、环境稳定性强等特点，既是重要的安全防护空间，也是城市发展的战略机遇空间。

当前，北京已进入减量提质和高质量发展的新阶段，地表空间利用逐步达到饱和，地下空间成为城市拓展的重要方向，向地下要空间作为城市可持续发展的必然途径。高效利用城市地下空间，是实现首都战略定位的重要途径，是保障首都安全韧性的重要基础，是支撑城市高质量发展的重要资源，是推进城市更新的重要抓手，对深化落实北京城市总体规划、建设现代化人民城市具有重要意义。

问

北京地下空间发展现状呈现哪些特征？

北京市地下空间开发利用起步较早。建国初期，城市地下空间建设以安全保障为主，主要围绕人民防空建设展开。改革开放后，城市地下空间开发利用逐步发展，成规模的建设和利用初现端倪。2000年后，以申奥为契机地下空间进入快速发展阶段，逐渐从单一功能转变为多功能复合利用模式。新版总规批复后，北京地下空间进入发展新阶段，在总规明确的“建设多维、立体、便捷、高效、可持续发展的立体式宜居城市”发展目标下，不断推进立体城市建设，地下空间在支撑“四个中心”功能建设、推动减量提质、解决“大城市病”、带动经济投资、保障安全韧性等方面发挥越来越重要的作用。

截至2024年底，全市房屋建筑类地下空间现状总建筑规模约2.5亿平方米，全市人均地下空间建筑面积约11.6平方米。

问

北京基础地质条件对地下空间发展是否存在影响？

北京市域范围内地壳稳定，岩土地基条件总体较好，地下水分布呈一定规律性，适宜地下空间开发利用。

《规划》以生态环境保护和灾害风险防护为前提，划定三类安全管控分区，强化全域全要素管控。其中，禁止建设区主要包括生态保护红线、水源地等区域，约占市域面积的30%，该范围内原则上禁止开发性、生产性地下空间建设活动。有条件建设区为具有一定生态功能或存在地质风险的地区，约占市域面积的40%，该范围内在满足相关安全前提下，可结合实际需求进行地下空间的审慎有序利用。适宜建设区约占市域的30%，该范围内结合城市建设需求有序开发利用地下空间，促进地下空间资源的集约高效利用。

在此基础上，北京市平原区地下空间开发利用需结合不同地质风险类型采取针对性防范措施。其中，风险大且不易防治的地质风险为活动断裂和地裂缝，《规划》提出科学划定避让范围禁止地下空间开发利用，线性工程难以避让应采取相应的工程防护措施。其他地质风险需结合其地质特征制定合理有效的应对措施，并采用一定技术手段进行防治。此外，随着南水进京、生态补水、大气降水量增加等多重因素影响，北京市地下水位呈现普遍、持续上升的趋势，《规划》提出在地下空间开发利用时防范渗水、涌水的影响，强化地下工程防渗和抗浮设计。

问

北京地下空间发展的总体目标是什么？

《规划》立足首都“四个中心”功能定位，突出战略引领和长远发展，坚持底线思维和以人为本，注重制度创新和智慧建设，提出通过科学合理开发利用地下空间和统筹利用地上地下空间，推动城市空间结构和生态安全格局不断完善，城市基础设施建设水平和综合承载能力不断提高，城市人居环境质量和治理体系不断提升，到2035年，将首都北京建成多维、安全、高效、便捷、可持续发展的立体式宜居城市，并为2050年建成具有全球影响力的立体城市典范夯实基础。

问

北京地下空间发展的空间格局是什么？

《规划》明确，要促进地上地下空间协同发展，发挥地下轨道交通系统的骨干带动作用，完善地下市政基础设施生命线系统布局，统筹浅层、次浅层、次深层、深层四个竖向层次，推动以重点功能区、商圈、交通枢纽为代表的重点地区立体集约发展，《规划》提出构建“七廊两环成网、四层二十片多节点”的地下空间总体发展格局。其中：

“七廊”是指建设七条京津冀区域性地下生命线廊道，最大限度保障首都水、油、气等资源能源供应。“两环”是指实现地下能源供应系统和地下输水工程系统成环，提高城市综合承载能力。“成网”是指完善地下市政交通网络，以轨道交通线网为地下空间发展骨架，以地下市政基础设施网为重要支撑，提高城市空间综合利用效率。“四层”是指坚持分层有序开发，统筹浅层（地下0米—10米）、次浅层（地下10米—30米）、次深层（地下30米—50米）、深层（地下50米以下）四个深度。“二十片”是指推动二十片重点地区立体集约发展，在王府井、北京商务中心区、南中轴地区等高密度建设地区，促进地下空间互连互通与竖向分层利用，打造立体城市的示范窗口地区。“多节点”是指打造重要交通节点，围绕“八站两场”对外交通枢纽和重要轨道交通站点，促进土地综合开发利用。

问

如何利用地下空间提高城市综合承载能力？

《规划》提出要坚持各类地下空间功能设施的统筹布局，《规划》提出构建涵盖地下市政设施系统、交通设施系统、综合安全系统、公共活动系统的四大功能系统，提高城市综合承载能力和安全韧性，并优先保障地下市政、交通、安全、公共服务等公益性功能设施的建设空间，适度引导地下商业服务、文化娱乐等经营性功能设施建设。

一是建设功能完备的地下市政设施系统，充分保障地下生命线廊道，有序开展老旧地下管线更新改造，稳步推进综合管廊建设，鼓励市政场站地下化建设，推动地热等地下可再生能源利用与储备。

二是建设便捷高效的地下交通设施系统，推动轨道一体化建设，新建枢纽级、城市级站点地下连通率达到70%以上。因地制宜建设地下道路，促进地下停车设施建设。老旧小区及“学医景商”等停车矛盾突出的地区，可利用绿地、广场、交通场站等用地的部分地下空间建设公共停车设施。

三是建设韧性可靠的地下综合安全系统，统筹以人民防空工程为代表的各类地下安全设施，建立地下综合安全系统，补充完善城市应急避难场所体系，建设地下防洪排涝系统，提高城市安全韧性。

四是建设活力宜人的地下公共活动系统，促进高密度建设地区立体综合开发，营造便捷可达、舒适宜人的立体步行系统，加强地下公共空间的功能复合利用，提供多元化地下公共服务配套，营造活力宜人的立体城市。

问

如何利用地下空间优化城市空间结构？

《规划》综合考虑地下空间现状建设情况及城市发展需求，《规划》在市域层面形成五个地下空间发展圈层，发挥地下空间在城市空间资源保障、功能承载、环境提升、产业支撑等方面的重要作用，合理引导地下空间差异化发展。预计到2035年，全市地下空间总建筑规模约4亿平方米，全市平均地上地下建筑规模比约1∶0.2。

一是深化圈层差异化布局引导。首都功能核心区用地下换地上，优先保障中央政务功能，补齐公共服务设施短板，推动“减量降层”，有序恢复老城传统风貌，促进历史文化保护。中心城区地上地下联动，治理“大城市病”，利用地下空间完善城市配套服务功能，推动重点功能区、商圈、大型交通枢纽等重点地区地下空间高品质建设。城市副中心先地下后地上，建设高标准地下功能设施系统，打造立体城市典范。多点地区引导地下空间向轨道站点周边、重点功能区、科技创新地区适度集聚，做好前瞻谋划和空间预留。生态涵养区有限利用地下空间，探索生态友好的利用模式。

二是加强重点片区规划引导。以重点功能区、商圈等高密度建设地区为地下空间开发利用的重点地区，促进地下空间互连互通与竖向分层利用，打造立体城市发展的示范窗口地区。围绕“八站两场”对外交通枢纽以及重要轨道交通站点等重要节点，促进土地综合开发利用，打造立体高效的交通组织和接驳条件，优化城市公共服务功能与环境品质。

问

如何利用地下空间保障首都安全？

一是深化韧性城市建设。地下空间具有环境条件稳定、防护性能好、能够抵御外部威胁等特点，具有较强的防灾减灾功能，可作为重要的战略防护空间。《规划》提出坚持平战结合、平急两用，构建兼顾城市战时防护、应急指挥、救援与安全疏散、物资储备等功能的地下综合防灾系统，推进平急两用地下公共基础设施建设，探索地下深层蓄排水设施利用，有效提高巨灾和突发事件应对能力。

二是加强安全风险防范。另一方面，地下空间由于内部环境封闭、通风采光不足、方向识别性差等特点，易导致疏散逃生困难、救援难度大等问题，自身也存在一定的安全风险隐患。《规划》提出加强地下各类灾害风险的防范与应对，加强防火防涝等各类灾害风险的监测预警，健全地下空间风险监测预警机制，有序开展老旧地下管线消隐改造，提前做好安全隐患排查，落实好人防、技防、物防措施。

三是做好前瞻布局与科学预留。近期着重利用浅层、次浅层地下空间，次深层、深层地下空间以管控和预留为主。

问

如何利用地下空间服务四个中心建设？

一是做好中央政务功能保障。《规划》提出利用地下空间为中央党政军领导机关提供优质服务，为重大国事外交活动提供高质量空间保障和设施配套，提升重点地区综合服务能力，保障国家政务活动安全、高效、有序运行。落实核心区“双控四降”要求，鼓励将部分地上城市功能转移至地下，降低商业、旅游等对政务活动的影响，促进地面“静下来”，优化政务环境。

二是促进历史保护和文化展示。《规划》提出因恢复老城传统风貌减量或降层的项目，可用地下空间置换地上建筑规模。鼓励具备条件的成片传统平房区集中建设地下空间，优先保障交通、市政、防灾安全、公共服务设施建设。发挥地下空间历史文化展示作用，建设必要的展示、宣教、文化设施。

三是为国际交往中心与科技创新中心提供支撑。《规划》提出利用好地下空间为国际交往服务优化软硬件环境，持续提升服务保障能力。利用好地下空间为科技创新中心建设提供高标准的设施配套，保障国之重器建设与安全运行，推动大口径盾构等先进施工技术应用，提高地下空间智能建造水平。

问

如何利用地下空间增进民生福祉？

一是补齐民生服务短板。《规划》提出结合居民需求，补充地下便民服务设施，鼓励公共服务设施地上地下一体化建设，探索利用绿地广场、学校操场等地下空间建设公共停车设施。允许单座平房院落以整院为单元进行地下空间开发利用，补充必要的仓储、停车等配套功能，综合利用地下空间满足改善需求。

二是提升空间环境品质。《规划》提出优化地下空间采光、通风条件，引入自然光线，减小地下空间的封闭感，完善标识引导，鼓励设置下沉广场、中庭等营造“多首层”空间，通过高水平设计、公共艺术等丰富地下空间形态和视觉体验。

三是因地制宜推进基础设施地下化建设。在满足安全条件下，推进变电站、污水处理厂、垃圾转运站等市政基础设施因地制宜地下化建设，为花园城市建设留出更多绿地和公共空间。因地制宜建设地下道路，加强既有地下交通环隧的利用与管理，改善地面交通环境。

问

如何利用地下空间激发城市活力？

一是鼓励地下连通。《规划》提出以重点功能区、商圈、交通枢纽等为重点，加强二十片地下空间重点开发利用地区规划统筹，协调好相邻地下空间的建设时序、竖向标高等连通条件。促进枢纽级及城市级轨道站点300米范围内应连尽连，探索结合地下轨道连通空间配置一定比例的经营性功能。

二是推动存量更新。《规划》提出在持续推进“疏解整治促提升”专项行动基础上，结合城市更新推动存量地下空间更新利用。支持存量地下空间功能合理转换，进一步丰富使用功能，提升空间使用效能。统筹产权方、使用方、实施方、运营方与管理方等多方城市更新诉求，促进地上地下一体化更新与整体利用，营造文商旅体多元消费场景。

三是发挥轨道交通带动作用。《规划》提出以轨道交通为骨架带动区域一体化开发，围绕轨道站点人流量大的特点和交通可达性优势，引导复合城市功能向站点周边集聚，凭借交通人流优势撬动地下商业空间建设，将大人流转化为消费增量、经营增量，实现以站点为中心的城市整体价值提升和对周边区域的良性带动。

问

如何保障规划落实？

一是健全地下空间规划管控体系。《规划》提出推动重点地区地下空间详细规划编制，建立地下空间规划动态维护完善机制，促进地下空间“多规合一”，制定地下空间规划技术标准，提高规划科学性和前瞻性，支撑地下空间资源高效利用及科学预留。

二是建立地下空间部门协调机制。《规划》提出理顺地下空间部门职责分工，强化多部门协同，建立涵盖规划、建设、管理、运营、监督全生命周期的地下空间协同管理机制，提升首都地下空间现代化治理水平。

三是推动地下空间数智化建设。《规划》提出健全地下空间数据信息归集、查询和更新机制，建立二三维联动的全市地下空间综合数据库，以核心区、城市副中心为重点构建数字孪生地下城市，推动地下空间信息共享和多场景应用，提高地下空间规划、建设、治理智慧化水平。

四是完善地下空间法规政策保障。《规划》提出推进地下空间综合立法，破解在地下空间部门管理、规划管理、土地分层供应、确权登记、信息建设、连通建设等方面的制度壁垒，完善相关配套政策，为地下空间高质量发展提供法律支撑。