以12345热线撬动治理变革，以诉求驱动探索服务新路

大城善治

超大城市是中国经济社会发展的重要载体。如何治理超大城市，是世界性难题，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必答题。

从元大都的五十坊巷，到两千多万人的现代化国际大都市，北京的治城之道，代有增益。

一流的城市要有一流的治理。进入新时代，面对“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的重大时代课题，北京沿着习近平总书记指引的方向，牢记初心使命，坚持党建引领，以一条市民热线撬动一场治理变革，探索出以市民诉求驱动超大城市治理现代化的新路，为世界贡献了中国智慧和北京方案。

坊巷之间

一座城市的治理方式，从规划设计之初，就埋下了伏笔。

早在汉唐时期，北京城的前身蓟城，是幽州的治所。那时已有以“坊”为单元的城市管理格局。宋使路振《乘轺录》有记载，他出使辽国时所见的南京城（即唐幽州城故地）“凡二十六坊，坊有门楼，大署其额”，坊名“并唐时旧名”，足见唐代幽州的里坊格局，经辽代一直沿用到了宋初。

金贞元元年，海陵王迁都燕京，改称中都。金中都是在辽南京基础上扩建而成的，城内置六十二坊。

至元四年，元大都始建。刘秉忠受命规划这座新的都城。他把《周礼·考工记》的理想都城图式，铺展在燕山南麓的平原上：前朝后市，左祖右社，街巷纵横如棋盘。

据元末《析津志》记载，大都城有“三百八十四火巷、二十九衖通”。“火巷”是为防火而设的巷道，“衖通”则被视为胡同早期的雏形。这些宽窄不一的街巷，把城市切割成一个个规整的街区，称为“坊”。

坊，是空间单元，也是治理单元。元大都共设五十坊（一说有四十九坊），每坊有坊正，负责差役、街巷管护等。坊中有巷，坊坊之间有街，南北经，东西纬，方正整齐如棋盘。

这便是北京建都之初就确立的基层治理架构：空间上以坊巷为单元，责任上以坊正等为落点，清晰的城市治理末梢初具雏形。

明清两代，随着人口变化、统治者的管理需要等，坊巷治理的架构不断加密。

1949年新中国成立后，北京曾尝试把权力集中在市一级，街道不设政权组织。但城市管理的现实很快提出了不同的要求：无组织身份的居民需要有人管，治安、卫生、救济、动员等工作需要有人做。

1954年，城市街道办事处组织条例、城市居民委员会组织条例颁布，街道办事处作为区政府的派出机关设到街巷，居委会则在北京城区普遍建立，主要面向工厂、商店、机关、学校以外的街道居民，逐渐成为基层治理的基本单元。

与此同时，“单位制”也在北京兴起。中央党政机关、高校、大型企业纷纷建设自己的大院社区，单位不仅组织生产，也承担职工及其家属的住房、医疗、教育、治安等一应事务。

北京由此进入街居制与单位制并行的时期，胡同里的居委会和院墙内的单位，共同支撑起城市的基层运转。

改革开放以后，城市规模加速扩张，外来人口大量涌入，流动人口逐渐成为推动首都人口规模增长的主要力量。单位制逐步松动，原本由单位承载的服务与管理事务，陆续向街道和社区转移。大杂院的人口密度持续上升，私搭乱建、邻里纠纷、市政设施老化等问题逐步累积。

2004年，东城区在全国首创“万米单元网格管理”，将基层社会治理进一步精细化。以1万平方米作为基本单位，将全区所辖区域分为若干单元，每个网格配备专人巡查。井盖、路灯、行道树……城市部件被逐一编码，发现问题拍照上传，系统自动匹配责任部门，限时处置。

2017年，北京启动核心区背街小巷环境整治提升三年行动,街巷长制随之建立，小巷管家从居民和志愿者中产生。胡同里的停车、堆物、违建、卫生等都有了日常管护机制。

八百余年间，北京的治理单元沿着街巷不断向下延伸。从坊巷到街居，再到网格，每一次调整，都是对当时城市规模、人口结构和社会状况的回应。

时代之问

大河奔流开新路，改革开放四十余年，中国城镇化率由不足两成升至六成以上，数亿人由乡入城。城市治理，成为国家治理体系和治理能力现代化绕不开的关口。人流、物流、资金流加速汇聚，“大城市病”接踵而至。

城市已长成巨人，治城之术仍是旧器。

变革，先见于思路之变。党的十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力现代化”写入全面深化改革总目标，“城市管理”逐渐让位于“城市治理”。

管理，重在自上而下管控，而治理，贵在多元参与、共建共享。一字之变，理念为之一新。

2015年底，中央城市工作会议时隔37年再度召开，城市的治理与发展，被摆到前所未有的高度。

与此同时，首都北京的城市建设同样面临深刻转型。疏解与提升并举，治理需下绣花功夫；人民群众对美好生活的期待水涨船高，两千多万人的急难愁盼事事具体、件件连心……怎样回答好“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的时代之问，解答好“首都治理体系和治理能力现代化”的时代课题，北京市委市政府一边深入思考，一边积极探索。

为政之道，以厚民为本。“人民城市人民建，人民城市为人民。”习近平总书记的重要指示，为城市建设提供了根本遵循和行动指南。

以人民为中心，是我们党一以贯之的政策基点。而基层，是党的执政之基、力量之源，是联系服务群众的“最后一公里”、社会治理的最前沿。

求解超大城市治理，北京沿着习近平总书记指引的方向，向初心要答案、向治理优势要答案。

“过去，我们为民办事主观上考虑多，但有些群众并未‘买账’，原因就在于他们身边的问题没得到解决。”2019年，北京市委曾在主题教育集中学习研讨时精准查找问题。

责任压在肩头，累积的民生问题呼吁一个解决机制，既能及时准确掌握群众诉求，又能赋权基层解决的力量，统筹部门解决的能力，真正穿准针、引对线，将好事办好。

基层的实践带来启发。2018年，在平谷区金海湖镇“一声哨响”的基础上，党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革在北京全面铺开，撬动各方治理力量下沉、资源整合。

在此基础上，2019年起，接诉即办改革势如破竹般推进。12345热线接听市民来电，直派街乡镇，紧急事项2小时反馈，水电气热问题24小时处置，一般事项7天办结，疑难复杂问题15天回复。343个街乡镇、市区两级部门和公共服务企业尽数纳入，市、区、街乡镇、社区村四级联动。

走进12345话务大厅，电话声、键盘声此起彼伏，750个座席昼夜不息，大屏幕上，当日来电的数字每五秒刷新一次，高频诉求和问题集中区域实时可见……群众的声音，成建制地进入公共资源的分配流程，一条热线，就此成为超大城市治理新的枢纽。

善治新章

市长热线1987年就有了，经过数次迭代成为今天的12345市民服务热线，它何以撬动城市治理的深刻变革？

简明的流程背后，是一场静水深流的组织重构。

破题，从破解“条块分立”起笔。现代政府依职能分工而设，条条专精其业，块块统属其地。分工越细，协调的成本难免偏高，遇到跨界难题，就容易出现职责不清、边界难分的情况。街乡镇看得见、管不着，职能部门管得着、看不见。条块之间的缝隙，好似“三个和尚没水吃”的窘境。

向基层赋权，接诉即办以“一张工单”的闭环流转破题。市民来电形成工单，权责清晰的，直接派至街乡镇，同时抄送区政府督促协调。谁接单，谁牵头，一盯到底，不得推诿。街乡镇职权办不了的，一声哨响，区政府相关部门闻哨必到、协同处置。连街乡镇也难以协调的疑难诉求，还可上报市、区两级推动解决。

与之配套，431项行政执法职权下放街乡镇，并由其依法行使与之相关的行政检查权，一系列的“赋权松绑”，大大增强了基层统筹力量开展社会治理的底气和能力。

改革的关键在落实，落实的关键在“一把手”。市委深改委专设“接诉即办”改革专项小组，改革被列为各级党委“一把手”工程。市委书记每两月主持召开月度工作点评会，区委书记点评街乡镇书记，街乡镇书记直接联系社区、村党组织书记。“书记抓、抓书记”，压力层层传导，责任级级压实，一条从市到社区的“一把手”领导、指挥、协调、督办链条贯通到底。

体系重构、一抓到底，考核的标尺随之而变。热线诉求的响应率、解决率、满意率直抵三百余个街乡镇。政府部门认为解决了不行，还得问居民满意不满意。

治理资源下沉一步，治理姿态向前一步。有基层干部说得直白：“以前干部怕见群众，现在干部想见群众。”

改革继续向前，为民服务并没有停留在个案的解决上，而是持续从“有一办一、举一反三”向“主动治理、未诉先办”深化。

海量的诉求汇入，就成了宝贵的民生数据库。不同时段什么问题容易高频出现，哪个办事环节百姓怨言最大，哪些区域还存在治理隐患？……个案连成类案，类案连成规律，规律生出预案，尚处于“微澜之间”的矛盾短板浮出水面，为政府部门靶向治理、主动治理、源头治理，提供了科学依据。

2021年起，北京对市民诉求进行数据分析，从中选取基层解决有难度、需要市级层面予以关注的高频共性难点问题，以“每月一题”的方式集中攻坚，源头施治。

老楼加装电梯，是呼声较高的难题之一。高层老人望楼兴叹，低层住户顾虑遮光、噪声。诉求年年打进热线，工程却迟迟无法开工。

市级主责部门把全市同类诉求汇总研判，锁定共性堵点，政策循着呼声，一轮一轮地改：先废止“一票否决”，依《民法典》立下表决规矩——双三分之二参与、双四分之三同意，即可报建；再出台加装电梯操作指引，“一户申请”即可启动征询，高低层补偿机制同步明确。政策一通，加快推动老楼加装电梯，一大批高龄老人、行动不便的居民，告别了“上下楼难”。

房产证难办、预付式消费退费难、电动自行车充电桩建设、校园周边交通综合治理……5年来，70余个城市治理难题先后入题，2000余项任务落地，500余项政策出台。

既要依托市民诉求“见之于未萌”，更要依靠群众力量共同“治之于未乱”。

雨季未至，漏雨的房屋先修了；冬天未来，供暖的管道先检了……政策每完善一分，共识便近一分。改革头一年，市政府信访办接待初次来访同比下降40%。半个多世纪前，“矛盾不上交”写在枫桥的乡野，今天写进了北京的街巷。

技术的力量持续加持，智能坐席系统辅助话务员边听边记，大数据算法自动识别诉求的关键词、位置与紧急程度，精准匹配责任单位，大大提升服务效率。

热线还是那条热线，让“12345，服务找政府”真正兑现的，是机制重构下，其背后责任链条、运行逻辑、工作作风发生的转变。

2021年9月，《北京市接诉即办工作条例》表决通过，改革经验上升为法规制度。

2024年12月，北京接诉即办改革论坛举办，40多个国家的170余位国际嘉宾、3100余名中外与会者汇聚北京，共话“以人为本的城市治理现代化”，《城市治理现代化北京宣言（2024）》在此发布。

2025年、2026年，哈佛大学、世界银行、拉美国家高端智库、世界政党智库等学者走进北京12345市民服务热线话务大厅，把这条热线当作观察“中国之治”的一扇窗口。

曾几何时，超大城市治理要向国外取经；如今，全球目光汇聚北京，共探城市治理之道。

七年多来，约2亿次呼与应，响应率始终保持100%，解决率、满意率双双站上97%。饱含期盼的民意，经由一条热线日夜不息地转化为治理的动力，成千上万的市民通过这条滚烫的热线，参与并推动了身边这座城市的治理和建设，见证着大城善治制度性创新的北京答案。